Податкове регулювання має бути адекватним

За останні роки в Україні на найвищому рівні дійшли розуміння особливої соціально-економічної ролі малого бізнесу, який в кризових умовах створює нові робочі місця без будь-якого фінансування з боку держави, розширює самозайнятість населення, залучає до легальної економічної сфери кошти, що зараз перебувають поза банківською сферою. До того ж, малий бізнес має вирішальне значення й для формування конкурентного середовища та створення середнього класу.

Чи може малий бізнес в Україні перебрати на себе розв’язання цих проблем? Він ні структурно, ні кількісно, ні якісно не готовий до виконання настільки системних завдань. В країнах Європейського Союзу на 1000 чоловік припадає близько 42 підприємства, а частка зайнятих в сфері малого підприємництва там складає близько 75% працездатного населення. В Україні ці показники значно нижчі: на 1000 населення – лише близько 3,5 підприємств та, відповідно, лише близько 11% працездатного населення.

У світі загальновизнаним є той факт, що бути легальним у малому бізнесі значно дорожче, аніж у великому. Ця соціально-економічна ціна легальності ще більше зростає в міру того, наскільки ускладнюється законодавча база, що регулює діяльність малого бізнесу. І теперішня вартість легального існування суб’єкта малого бізнесу в Україні залишається ще надто дорогою, щоб взяти на себе повноцінне виконання цілої низки соціально-економічних функцій. 

Саме тому на сектор малого бізнесу необхідно орієнтувати адекватну до його потреб і можливостей політику податкового регулювання, яка має формуватися з огляду на особливу економічну природу цього сектора. Неможливо домогтися успіху, якщо регуляторні заходи не є адекватними стану та внутрішнім особливостям самого об’єкта регулювання. Лише в разі адекватності й максимального стимулюючого характеру податкове регулювання стане органічною й невід’ємною складовою загальної державної політики розвитку малого бізнесу, критеріями ефективності якої є зростання загальної кількості працівників малих підприємств та зайнятих у сфері малого підприємництва.

Неузаконена преференція

В 1998 році на розгляд до парламенту Президентом було подано як невідкладний проект Закону України “Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва”, який було прийнято в першому читанні. Але відтоді його подальший розгляд зупинився. Спрощена система оподаткування вже вкотре стає об’єктом адміністративної атаки й залишається без належної правової фіксації на рівні правового акту вищої юридичної сили – Закону України.

Структура проблеми

Спеціальний режим оподаткування в структурі податкової системи, що досі не э реформованою, чимось нагадує альпініста, який вирішив без необхідного на те спорядження підкорити маршрут соціально-економічного розвитку, сповнений проблем і викликів.

Чи вдасться його підкорити і чи набудуть спеціальні режими оподаткування малого бізнесу, які є звичною правовою практикою в світі, остаточної правової легалізації на вищому законодавчому рівні? Чи отримають вони бодай на чотири-п’ять років гарантію їх збереження як невід’ємного елемента в структурі вітчизняної системи оподаткування, хоча б на період розвитку ринкових відносин, формування конкурентного середовища та становлення середнього класу, що без спеціальних стимулюючих податкових регуляторів практично досягти неможливо?!

Всю складність цього питання ілюструє хоча б той факт, що законопроект стосовно спрощеного оподаткування, поданий ще в 1998 році главою держави як невідкладний, досі чекає свого остаточного прийняття. Тим часом спрощена система оподаткування, що стала порятунком для малого бізнесу і завдяки якій ця сфера кількісно зростала в середньому на 14% щорічно, зараз потерпає від чергової адміністративної атаки.

Проектом держбюджету-2004 суттєво підвищується ставка єдиного податку

Урядом пропонується в 2004 році збільшити “вилку” фіксованого податку для громадян, що працюють на патенті, із 20—100 грн. до 100—300 грн. Відповідно, єдиний податок для тих, хто працює за спрощеною системою оподаткування, планується підвищити з 20—200 грн. до 200—600 грн. Така пропозиція міститься в проекті державного бюджету на 2004 рік, внесеному Кабінетом Міністрів у парламент.

У пояснювальній записці Міністерства фінансів до проекту бюджету йдеться, що збільшення ставок єдиного податку для суб’єктів малого бізнесу, фіксованого податку на доходи фізичних осіб і плати за придбання торгового патенту дасть можливості одержати в місцеві бюджети додатковий ресурс на суму 0,7 млрд. грн. Законопроектом передбачається, що такі зміни діятимуть до ухвалення спеціального закону про оподаткування фізичних осіб — суб’єктів підприємницької діяльності. За інформацією першого заступника голови Державної податкової адміністрації України Олексія Шитрі, ДПАУ в підготовці цих пропозицій участі не брала.

Це проблемне питання має різні складові. По-перше, законодавча. Як відомо, економіка України все ще залишається надмірно монополізованою, що не може не позначатися на законодавчому процесі, який багато в чому залишається в полі тяжіння інтересів монопольних груп і центрів, які тактично, на рівні внесення законодавчих поправок або стримування системних правових пропозицій і навіть блокування цілих рамкових законопроектів, намагаються відстояти монопольні інтереси, які не завжди співпадають з інтересами розвитку малого бізнесу та становлення середнього класу. В парламенті сьогодні діють різноманітні лобістські групи, що досить кваліфіковано обслуговують інтереси монополій, і деякі представники й лідери таких груп відомі широкій громадськості.

По-друге, досить сильною є процедурна складова проблеми. Через відсутність широкого середовища ідейних дискусій, основою яких є громадянська активність, впливові й висококваліфіковані громадські організації, система експертування та науково-практичного оцінювання проектів державних рішень та поточної регуляторної політики, чимало важливих рішень навіть на рівні уряду досі часто приймаються на підставі службових документів, зокрема, аналітичних записок центральних органів виконавчої влади, які аналізують те, чи інше питання і надають свої пропозиції щодо його вирішення. Відомо, що часто в такій службовій документації міститься одностороннє бачення проблеми з позиції того державного органу, який її розробляв і який регулює ту чи іншу галузь, не враховуючи суміжні проблемні питання, що виникають під взаємодії різних сфер суспільних відносин. При цьому, далеко не завжди враховуються громадські пропозиції, не оцінюються всі нюанси проблемних питань і, що головне, досі не відбувається зважування проблем та запланованих методів їх вирішення на терезах загальної стратегії суспільного розвитку, яка й досі не кристалізувалася в єдиний документ і напрям розвитку. Через відсутність стратегічного підходу переважає вибірковий підхід до розв’язання суто поточних проблем, які часто вихоплюються з контексту загального процесу, не оцінюються в ретроспективі й перспективі розвитку, що не дає можливості системі державного регулювання в особі всіх центральних органів виконавчої влади діяти взаємозлагоджено, послідовно й на стратегічних засадах, а не за сезонним принципом – влітку “боремося за врожай”, восени “боремося за бюджет”.

По-третє, глибинне підгрунтя питання збереження і удосконалення спрощеної системи оподаткування, обліку і звітності складає проблема низького рівня суспільної правосвідомості, конструювання, запровадження та адміністрування податкових преференцій, що визначається загальним рівнем культури правовідносин. 

Застосування податкових преференцій – питання правосвідомості

Якщо здійснити ретроспективний огляд політики податкового регулювання малого бізнесу, починаючи, скажімо, з 1992 року, переконаємося, що проблема застосування спеціальних податкових режимів для нас не нова.

Історія правового регулювання розвитку малого підприєм­ництва, зокрема, в сфері оподаткування, недовга, порівняно з ринковими країнами. Але вона достатньо суперечлива. Її основні етапи харак­теризують труднощі та проблеми, властиві його розвитку та загальному процесу економічної трансформації. Кожен з цих етапів характеризува­вся своїми цілями та засобами регулювання. Це було зумовлено як зміною об’єктивних соціально-економічних обставин, так і реальною здатністю органів державного управління регуляторно реагувати на ці обставини.

Основи державного регулювання розвитку підприємництва були закладені за часів СРСР. Саме у малих формах з’явилися в адміністративній економіці перші за­сади підприємництва, засновані на свободі суб’єкта господарювання щодо укладення договорів та визначення цін. Правовою підставою для цього стали законодавчі акти СРСР про індивідуа­льну трудову діяльність, кооперативи, державні малі підприємст­ва. Саме ця можливість вільного вибору разом із податковими пільгами і дала початковий імпульс розвитку підприємництва ще на теренах СРСР.

З отриманням Україною незалежності законодавча діяльність у сфері підприємництва загалом будувалась на тих же засадах. У той же час, прийняттям законів України “Про підпри­ємництво”, “Про господарські товариства”, “Про інвестиційну діяльність” у країні було не тільки визначено правові засади, а й закладено інституціональну основу розвитку підприємництва. При цьому, надання державним підприємствам усіх прав та стату­су суб’єктів підприємництва, певним чином супроводжувалось виділенням малого підприємництва саме як окремого сектора економічної діяльності.

В лютому 1992 року було прийнято Закон України “Про оподаткування доходів підприємств і організацій”, яким були передбачені пільги малим підприємствам у промисловості, сільському господарстві та будівництві. Так, протягом першого року такі підприємства сплачували податок (з доходу в розмірі 25%, другого – 50%, третього – 75% загальної ставки, за умови, що кошти були спрямовані на будівництво, оновлення й освоєння нової техніки, формування статутного фонду. Але така практика податкового регулювання, що мала бути стимулом для реформування всієї податкової політики, згодом була припинена. Встановлені законодавством пільги почали використовуватися суб’єктами господарювання для отримання незаконних доходів, ухилення від оподаткування, “приватизації” повноважень стосовно розпорядження державною власністю че­рез створення адміністрацією державних підприємств малих під­приємств. Як наслідок цього відбулося привласнення найбільш ліквідних матеріальних ресурсів та основних фондів, поширилися інші форми “тінізації” доходів та господарських операцій.

Отже, проблема неефективного застосування податкових преференцій, як бачимо, має циклічний характер і сьогодні ми фактично вийшло на її друге коло. Ця проблема випливає з іншого глобального питання, про яке сьогодні серйозно дискутують фахові юристи, – низького рівня суспільної правосвідомості.

Тож виникає логічне питання – чому? Чи можуть взагалі в умовах вітчизняних правових відносин цивілізовано й економічно ефективно діяти будь-які податкові преференції, не перетворюючись в податкові зловживання й технічну мінімізацію бази оподаткування легальним способом, що завдає значної шкоди державному бюджету, а отже, фінансово вражає всю сферу життєдіяльності суспільства, яка фінансується з бюджетних ресурсів. Саме це сьогодні є головним  аргументом “проти спрощеної системи”. І саме таким був аргумент, через який свого часу було скасовано податкові преференції для малих підприємств, запроваджені в 1992 році.

На глобальному суспільному рівні, в разі податкових зловживань фактично складається так, що суспільство “приховує” гроші від самого себе, чим власноруч обмежує можливості для свого розвитку. Але це в тому разі, якщо система перерозподілу бюджетних коштів справедлива, виконує ще й стимулюючі, а не лише фіскальні й перерозподільчі функції і оптимально відрегульована в якості податкового тягаря.

Загалом варто зазначити, що правова система будь-якої країни тримається на трьох китах, які є трьома джерелами права: це – звичаї, писане право і суспільна правосвідомість. Якщо рівень правосвідомості не відповідає вимогам суспільного розвитку, правова система набуває деформованого характеру і правові норми не виконують належним чином регулюючі функції. Це ж стосується й норм, якими застосовуються податкові преференції.

Отже, питання збереження і вдосконалення спрощеної системи оподаткування, обліку і звітності, як бачимо, має значно ширший характер. Вона тісно пов’язана з розвитком культури суспільних правовідносин, а отже, із загальним процесом відродження національної культури, духовності й суспільної моралі, з розумінням того, що буква закону, якщо вона справедлива, – до певної міри священна, оскільки саме вона в правовому суспільстві гарантує хоча й мінімальну, але реальну свободу індивіду. 

Анатомія законодавчого розв’язання проблеми

З 1998 року в парламенті перебуває на розгляді проект Закону України “Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва”. Запропонована в ньому модель спрощеної системи оподаткування фактично інтегрує три режими оподаткування малого підприємництва: фіксований податок, єдиний податок та спеціальний патент. При цьому, широко враховується досвід застосування всіх зазначених режимів й виправляються недоліки, виявлені під час їх застосуванні. В законопроекті дотримується рівність організаційно-правових форм, підтримується послідовність можливого переходу від одного до іншого рівня системи з відповідним поступовим зростанням обсягів обліку.

Пропонуються дві форми спрощеного оподаткування: патентна та відсоткова. Загалом, всю систему умовно можна поділити на три рівні, кожному з яких відповідає певний суб’єкт спрощеної системи і застосовується одна з двох її форм.

Перший рівень – це найдрібніші суб’єкти підприємницької діяльності – самозайняті фізичні особи, що не використовують працю найманих працівників та здійснюють діяльність в сфері торгівлі або надання платних послуг населенню, тобто працюють на кінцевого споживача. Це практично те підприємництво, що перебуває ще на початковому етапі і є, по суті, боротьбою з бідністю. До таких суб’єктів ставляться найменші вимоги й тут фактично відсутній облік. Їм пропонується застосовувати патентну форму, тобто вони мають щомісячно сплачувати фіксовану суму, яка встановлюється місцевою радою в межах від 0,2 до 1,5 мінімальних заробітних плат.

Другий рівень – це суб’єкти малого підприємництва (як фізичні так і юридичні особи), обсяг виручки від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) яких не перевищує межі 10000 мінімальних зарплат. Вони також працюють на кінцевого споживача (торгівля, громадське харчування, громадські послуги). Їхня діяльність пов’язана з готівкою, облік та контроль за обліком якої є обтяжливим і неефективним. Тому їм також пропонується патентна форма, тобто сплата фіксованих сум, визначених місцевою радою за місцем розташування точки торгівлі або надання послуг. Такий варіант зберігає мотивацію до легалізації, яку проголошує ДПАУ, та мотивацію місцевих органів влади до створення на підпорядкованій їм території сприятливих умов для діяльності таких суб’єктів підприємництва. При цьому, до них має бути застосовано досить простий облік (лише підсумок за день), який підтверджує відповідність суб’єкта критеріям обсягу реалізації.

Третій рівень – це суб’єкти малого підприємництва (як фізичні, так і юридичні особи), обсяг виручки від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) яких не перевищує межі 20000 мінімальних зарплат. Для таких суб’єктів пропонується застосувати більш гнучку – відсоткову форму спрощеної системи, в якій за базу оподаткування береться обсяг виручки від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг). Отже, вимоги щодо обліку реалізації зростають.

Запропонована в законопроекті спрощена система оподаткування для суб’єктів малого підприємництва забезпечує «вертикальну» рівність оподаткування, тобто, ті умови, за яких рівень податкового навантаження чітко відповідатиме можливостям сплати податку. Проект Закону України “Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва” було розроблено з метою законодавчого врегулювання питань застосування спрощеної системи оподаткування, які сьогодні регулюються нормами Указу Президента України від 03.07.98 р. № 727 “Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва” (із змінами та доповненнями) .

Слово – за громадськими організаціями

Цей законопроект було внесено на розгляд Верховної Ради ще в 1998 році і на початку вересня того ж року прийнято у першому читанні. Але на цьому розгляд цього важливого законопроекту й зупинився.

Тож попереду – складна робота з лобіювання розгляду і прийняття Закону України “Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва”, який закладе правові підвалини під модель спрощеного оподаткування і убезпечить її від структурного й сутнісного розпаду. І водночас виправить її очевидні теперішні недоліки і, що важливо, закладе такі системні регулятори, які запобігатимуть зловживанням податковими преференціями з боку інших суб’єктів та гарантуватимуть, що преференціями на ринковому полі користуватимуться справді лише ті гравці, для яких ці преференції складають необхідну умову їх існування і розвитку.

Отож, спрощена система оподаткування – як і в кінці 90-х років вже минулого тисячоліття знову повинна стати “тестом” на перевірку лобістських можливостей з боку громадських організацій представників малого бізнесу, на яких сьогодні лягає найбільша роль у тому, щоб застосувати громадські методи впливу на парламентарів і нарешті зробити законодавчий прорив у цій сфері. Якщо це вдасться, можна буде стверджувати, що виборена в боротьбі інтересів спрощена система оподаткування зробить неминучим реформування загальної системи оподаткування та перетворення її на стабільний регуляторний інструмент соціально-економічного розвитку.

Дивіться коментар з цього питання заступника голови Держпідприємництва Ольги Сахненко.

Прес-центр Держпідприємництва