Регуляторна політика: сюрпризів не буде

Закон “Про основи державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності”, прийнятий 9 липня 2003 року, покликаний зробити більш прогнозованою і прозорою державну політику у відношенні бізнесу, а також упорядкувати нормотворчу діяльність держорганів. Цей Закон продовжив курс, що намічений Указом Президента “Про введення єдиної державної регуляторної політики в сфері підприємництва” від 22.01.2000 р. N 89/2000. Але якщо норми Указу N 89/2000 поширюються тільки на сферу підприємницької діяльності, то Закон вже охоплює всю сферу господарської діяльності. Експерти очікують, що Закон про регуляторну політику позитивно вплине на ведення бізнесу в Україні, а також на інвестиційний клімат у країні.

Після того, як Закон набере силу, (а відбудеться це через 3 місяці з дня його підписання й офіційного опублікування), усі госоргани й органи місцевого самоврядування будуть зобов’язані дотримувати чіткої і злагодженої процедури прийняття будь-якого нормативного акту, що може мати будь якй вплив на господарську діяльність і бізнес. Ця процедура буде складатися з декількох етапів, першим з яких є власне розробка проекту регуляторного акту. Потім його розробники повинні провести всебічний аналіз регуляторного впливу, що очікується від цього акту. Обов’язковим тепер стане обнародування проектів усіх регуляторних документів для того, щоб бізнес-громадськість встигла з ними ознайомитися і, можливо, внести свої пропозиції і корективи. Після цього проект із усіма врахованими пропозиціями підлягає узгодженню з Держкопідпиємництвом. І лише після цього регуляторний акт може бути прийнятий і зареєстрований у Мін’юсті.

Однак, це не останній етап роботи над регуляторним актом – не пізніше ніж через рік після вступу регуляторного акту в дію нормотворці повинні провести комплексний аналіз реального впливу такого акту на ринок і бізнес і в разі потреби підготувати і внести в нього відповідні зміни.

Сім разів відмір

Відповідно до Закону аналіз можливого регуляторного впливу підготовленого нормативного акту (будь то закон, постанова уряду, або рішення обласної ради) повинен містити в собі всебічне вивчення проблеми, що передбачається врегулювати. Повинні бути зважені всі альтернативні варіанти розв’язання цієї проблеми, визначені основні напрямки регуляторного впливу, а також результати, що принесе введення в дію нового регуляторного акту. При цьому повинно бути враховано будь-яке, навіть опосередковане, значення нового акту для суб’єктів господарювання, держави і громадян, як правило тих, що виступають у ролі споживачів. Розроблювачами має бути спрогнозовано, які вигоди і втрати можуть піти за вступом нового регуляторного акту в силу.

Утім, приблизно такі ж вимоги зараз встановлені й Указом N 89/2000. Правда, чиновники не завжди дотримуються цих норм, що зв’язано з низькою виконавчою дисципліною в органах влади. За словами координатора проектів Інституту конкурентного суспільства Ксенії Ляпиної, проблемою сьогодні є те, що чиновники не вміють, або не хочуть як слід провести комплексний аналіз наслідків свого нормотворення. “Як правило, у проектах нормативних актів замість аналізу всіх можливих вигод і втрат від їхнього прийняття можна зустріти стандартну відписку: “фінансування з державного бюджету не потрібно”, – розповідає Ксенія Ляпина.. – “Це говорить про те, що необхідний аналіз не був проведений”. Подібні відписки можна зустріти й у проектах законів, і в проектах постанов Кабінету Міністрів, і в проектах рішень різних відомств.

Цю помилку розробників регуляторних актів відзначають і чиновники з Держомпідприємництва. За словами заступника голови цього відомства Геннадія Білоуса, аналіз регуляторного впливу нових актів дійсно не завжди проводиться. “Але останнім часом на узгодження в Держомпідприємництва приходить все більше документів, в яких такий аналіз все-таки дотримується”, – відзначає чиновник. Правда, за його словами, якість такого аналізу найчастіше залишає бажати кращого. “Але з прийняттям нового Закону Держомпідприємництво очікує більш відповідальної роботи чиновників над своїми нормативними актами” – говорить Геннадій Білоус. – “У противному випадку, недопрацьовані проекти актів наше відомство просто не пропустить”.

Думка експерта

Ксенія Ляпина, координатор проектів Інституту конкурентного суспільства:
“Закон про регуляторну політику є важливим системообразуючим документом. Однак існує небезпека переоцінки очикувань, зв’язаних з цим Законом. Але він не буде мати миттєвого впливу на український бізнес. Його значимість виявиться протягом ряду років.

Головне завдання цього Закону – гальмувати законотворчість виконавчих органів у сфері регулювання господарської діяльності. Адже на сьогоднішній день основною проблемою всіх нормативних документів, що приймаються виконавчою владою – це їхня хаотичність, безсистемність, невиваженість. А деякі документи до того ж приймаються без об’єктивної необхідності, з різних тіньових причин. Благодатним ґрунтом для такого “нормотворення” є відсутність єдиного підходу, загальних стандартів для прийняття державними органами важливих для ринку і бізнесу рішень

Діючий зараз Указ N 89/2000 чиновниками виконується несумлінно, тому можна сказати, що він працював тільки частково. Наприклад, не всі проекти регуляторних актів подавалися для узгодження в Держомпідприємництва, не проводиться належний аналіз регуляторного впливу нових актів, на суспільне обговорення виносилися проекти документів з надуманою значимістю, а дійсно важливі для бізнесу акти приймалися кулуарно”.

Vox populi

Свідчення своєї напруженої аналітичної роботи над свіжим регуляторним актом чиновники зобов’язані будуть обнародувати за місяць до його остаточного прийняття. Для цього в офіційній пресі повинно бути опубліковано повідомлення про обнародування проекту акту, а сам проект може бути представлений на офіційній інтернет-сторінці регуляторного органу.

Завдяки такому обнародуванню підприємці зможуть ознайомитися з проектом регуляторного акту, оцінити, як він вплине на їхній бізнес, і надалі запропонувати свої варіанти рішення тієї або іншої проблеми, що передбачається врегулювати. Обов’язковими атрибутами обнародуваного проекту повинна бути звичайна й електронна поштова адреса, на які можна надіслати свої зауваження і пропозиції. Розроблювач проекту регуляторного акту зобов’язаний буде узагальнювати і враховувати всі побажання підприємців.

За словами Ксенії Ляпіної, такий механізм суспільного обговорення повинен сприяти ефективній реалізації принципу прозорості регуляторної діяльності держорганів і змінити в кращий бік нинішню ситуацію. “Не секрет, що незважаючи на вимогу Указу N 89/2000 про суспільне обговорення проектів регуляторних актів, навіть Кабмін часом не дотримується цього правила”, – відзначає Ксенія Ляпина. За її словами, проблема полягає в тім, що по розсуду чиновників на суспільне обговорення виносяться проекти тільки тих регуляторних актів, що на їхню думку можуть плинути на бізнес.

Таке розпливчасте формулювання з Указу N 89/2000 уможливлює винесення на обговорення надглобальних макроекономічних питань, а питання, що безпосередньо стосуються окремих видів бізнесу, вирішуються кулуарно. “У зв’язку з цим не приходиться дивуватися, що деякі постанови Кабміну, у яких зацікавлені окремі фінансові групи, готуються за одну ніч і приймаються на першому ж засіданні Кабміну”, – вважає Ксенія Ляпіна. При цьому всіх інших суб’єктів підприємницького середовища просто ставлять перед фактом появи нових правил гри, що в цілому можуть шкодити ринкові, але бути вигідними для окремих суб’єктів.

У противагу “творчості”

Обов’язковим етапом у процедурі прийняття регуляторного акта є узгодження його проекту з Держкомпідприємництва. Таке узгодження, відповідно до Закону, буде тривати не довше 1 місяця, протягом якого Держомпідприємництва може дати згоду на прийняття нового регуляторного акту, або відмовити в узгодженні, якщо проект не містить належного аналізу і не був попередньо обнародуваний. Тоді держорган – автор регуляторної ініціативи – може оскаржити відмовлення згаданого відомства в одній з апеляційних регуляторних комісій, що створюються як на загальнодержавному рівні, так і в областях для узгодження рішень місцевої влади.

За словами Ксенії Ляпіної, про те, як буде виконуватися вимога Закону про узгодження, може підказати той досвід, що був накопичений у ході виконання Указу N 89/2000. За її словами, спочатку на узгодження в Держомпідприємництва подавалося лише 50 % проектів регуляторних актів. “За останній рік частка документів, що подаються на узгодження, наблизилася до 70 %”, – відзначає тенденцію Ксенія Ляпіна. – “Утім, ця цифра ще не говорить про високу якість проектів, що погоджуються,”. За даними Геннадія Білоуса, зараз Держомпідприємництва в середньому відмовляє в узгодженні 30 % подаваних проектів.

Глава Держомпідприємництва Інна Богословська звертає увагу на те, що серйозною проблемою на сьогоднішній день є узгодження проектів регуляторних актів, що готуються органами місцевого самоврядування. Як пояснив Геннадій Білоус, іноді територіальне представництво Держомпідприємництва відмовляє в узгодженні регуляторного акту, підготовленого виконкомом або місцевою адміністрацією. У таких випадках місцеві чиновники воліють діяти в обхід апеляційної процедури і намагаються “протягти” вигідне їм рішення через обласну раду. Зробити це дозволяє те, що дія Указу N 89/2000 не поширюється на органи місцевого самоврядування. Таким чином, за словами Інни Богословської, для Держомпідприємництва було фактично неможливим контролювати нормотворчу діяльність місцевих органів влади. Тепер же в Законі чітко прописано, що органи місцевого самоврядування повинні погоджувати свої регуляторні акти з територіальними представництвами Держомпідприємництва.

Думка експерта

Геннадій Білоус, заступник голови Держомпідприємництва України:
“На сьогоднішній день основи державної регуляторної політики регламентовані не тільки Указом N 89/2000, але і постановами Кабінету Міністрів “Про затвердження Методичних рекомендацій щодо підготовки обґрунтування проектів регуляторних актів” від 06.05.2000 р. N 767 і “Про затвердження Положення про порядок підготовки проектів регуляторних актів” від 31.07.2000 р. N 1182.

За перші півроку дії Указу N 89/2000, тобто до серпня 2001 року, Держомпідприємництва напрацював нормативну базу, навчив міністерства, відомства й обласні державні адміністрації працювати за новими правилами. А за два роки дії Указу у Держомпідприємництві було погоджено більш як 2 тис. нормативних документів – регуляторних актів. В їхнє число ввійшли законопроекти, проекти постанов уряду, проекти наказів міністерств і відомств.

Аналіз цієї роботи показав, що приблизно по 30 % від загальної кількості регуляторних актів, що надійшли на узгодження, Держомпідприємництва відмовляв у такому узгодженні. У такий спосіб проекти регуляторних актів відсівалися як недоцільні, розроблені без відповідних основ і розрахунків їхньої економічної ефективності”.

Укріплене повноваження

Інна Богословська також указала на ще одне важливе повноваження Держомпідприємництва, що належить цьому відомству відповідно до Указу “Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності” від 03.02.98 р. N 79/98, а тепер закріплено ще і на законодавчому рівні. Мова йде про право Держомпідприємництва припиняти дію тих регуляторних актів, що суперечать принципам регуляторного і підприємницького законодавства.

Держомпідприємництва може спочатку зажадати від держоргана привести його нормативні акти у відповідність із законодавством. Якщо така вимога не буде задоволена, то Держомпідприємництва може опублікувати в офіційній пресі повідомлення про припинення дії спірного акта. При цьому підприємці звільняються від обов’язку дотримуватись норми акта, дія якого припинена.

За словами Інни Богословської, раніш Держомпідприємництва дуже активно використовував це право, але в останні два роки кількість таких реагувань зменшилася. Після вступу Закону в силу, як пообіцяла Інна Богословська від імені свого відомства, максимально збільшиться кількість реагувань на будь-які порушення з боку органів виконавчої влади.

Однак, відповідно до Закону, крім Держомпідприємництва ще однією серйозною противагою чиновникам-нормотворцям повинні стати і громадські організації підприємців. Від їхньої активної позиції й участі в обговоренні регуляторних актів, що готуються, буде залежати, наскільки в новому документі будуть враховані інтереси бізнесу і ринку. В’ячеслав Биковец, віце-президент Союзу підприємців малих, середніх і приватизованих підприємств України, відзначає, що якщо раніш підприємницьким організаціям, щоб відстояти інтереси своїх членів, нерідко приходилося виходити під вікна Верховної Ради з пікетами, то з вступом нового Закону в силу діалог між владою і підприємцями буде проходити в більш цивілізованій формі.

На думку Ксенії Ляпіної, досить важливим є питання, чи дійсно готові громадські організації підприємців, цивільне суспільство скористатися тими можливостями, що надає їм Закон. “Адже якщо організації не будуть ефективно працювати, то влада буде продовжувати робити усе, що хоче, у тому числі і приймати непередбачені для бізнесу рішення в угоду окремим суб’єктам”, – відзначає вона.

Але, як визнає представник Держомпідприємництва Геннадій Білоус, є всі підстави думати, що підприємницькі організації цілком справляться з задачею участі в регуляторній діяльності держави. За його словами, організації вже сьогодні активно беруть участь у цій роботі і пропонують власні варіанти рішення тих або інших проблем вітчизняного бізнесу. “Відчуваючи на собі позитивний або негативний вплив регуляторних актів, підприємці підказують і своїм профільним державним відомствам, і Держомпідприємництву, яку варто зайняти позицію у відношенні нового регуляторного кроку”.

Думка експерта

В’ячеслав Биковец, віце-президент Союзу підприємців малих, середніх і приватизованих підприємств України:
“Закон “Про основи державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності” за умови його повного впровадження унеможливить прийняття поспішних, одноособових, а значить і незважених рішень у регуляторній сфері. Неможливим стане і керування економікою в ручному режимі.

У Законі знайшли своє відображення питання прозорості й обліку суспільної думки при здійсненні державної регуляторної політики на всіх рівнях керування. Законом закріплено право суб’єктів господарювання і їхніх об’єднань подавати в регуляторні органи пропозиції про необхідність підготовки проектів тих або інших регуляторних актів, а також брати участь у підготовці проектів таких актів. Закон передбачає обов’язкове публічне обговорення проектів регуляторних актів і офіційне обнародування вже прийнятих документів. Участь підприємницької громадськості в розробці й обговоренні регуляторних актів дасть унікальну можливість підприємцям і їх об’єднанням на найперших етапах впливати на прийняття рішень держорганами в сфері господарської діяльності.

В Україні існує багато організацій, що уже зараз вирішують найнасущніші проблеми підприємництва. Наприклад, такі організації активно брали участь у розробці цього Закону, і Закону про реєстрацію юридичних осіб, і проекту закону про перевірочну діяльність.

Однак, діяльність підприємницьких організацій не повинна обмежуватися однією лише участю в розробці регуляторних актів. Організації повинні проявляти ініціативу й у сфері контролю за виконанням чиновниками вимог діючого законодавства, дотриманням ними прав підприємців”.

Ліга