«Профиль»: Как можно охарактеризовать прошедшее с момента вашей отставки время с точки зрения состояния госаппарата и системы государственного регулирования?
Инна Богословская: Оригинальная постановка вопроса. (Улыбается.) Если за 13 лет ничего не сделали, то вряд ли что-то произошло за несколько месяцев. Единственное, что мне, как человеку, предупреждавшему, словно Кассандра, что будет плохо и тяжело, приятно слышать — так это выступления Президента, в которых были сделаны акценты на законе о госбюджете на 2004 год и на законе №4000-1, и на административной реформе. Глава государства высказал мнение, что эти нормативные акты по качеству никуда не годятся. Но это очень горькая радость, значительно радостнее мне было бы, если бы происходили реальные позитивные изменения. Думаю, без радикальной смены политических элит говорить о серьёзных изменениях в нашей стране в деле дерегуляции, продвижении в административной и административно-территориальной реформах нельзя.
«П.» Как бы вы охарактеризовали нынешнее состояние госаппарата?
И.Б.: Агония.
«П.»: Но он старается приобретать всё новые и новые регулирующие функции, всё сильнее вмешиваясь в деятельность частного сектора.
И.Б.: В этом и состоит агония. Давайте разберёмся в главных постулатах. При Советском Союзе мы имели тоталитарное государство с выстроенным соответствующим образом аппаратом. Он реагировал только на поступающие сверху сигналы, которые по вертикали транслировались вниз. Это сопровождалось административным регулированием экономики, а субъекты хозяйственной деятельности имели минимальную самостоятельность. После получения независимости, после проведения ряда экономических реформ, создавших достаточно много признаков рыночной экономики как таковой, административная система не изменилась. То есть в независимой Украине объявлены новые функции государства, присущие ему в условиях рыночной экономики, но сам аппарат не изменился. Отсюда и основные проблемы. Изменения в структуре аппарата были минимальными, допустим, стало меньше отраслевых министерств, чем было при Союзе, но функционировать лучше исполнительная власть так и не стала. По-прежнему работу отраслей и отдельных предприятий пытаются регулировать, и в этом заключается основная проблема. Сегодня государственный аппарат не соответствует новым функциям государства.
«П.»: Что же представляет собой украинская государственная машина? Каковы её реальные функции?
И.Б.: Зарабатывание денег в карманы чиновников, сидящих на тех или иных «хлебных» должностях.
«П.»: Какая модель государства сейчас реализована в Украине? Откуда брались и берутся примеры для подражания?
И.Б.: У нас сегодня смесь разных подходов. Так исторически сложилось, что ещё законодательство Российской империи основывалось на смешивании разных подходов и моделей управления. И тот факт, что мы находимся между классической Европой и классической Азией, тоже даёт основания получать некую смесь законов. Если говорить об административном устройстве, то кому-то пришлась по душе модель устройства Франции, и теперь в Украине жёсткое унитарное государство при достаточно сильных полномочиях Президента и парламента. По большому счёту, французы сегодня сами страдают от этой модели, особенно в тех случаях, когда глава государства и большинство в парламенте принадлежат к разным партиям. Францию спасает то, что в этой стране исторически очень развито гражданское общество. Высокая активность граждан, их готовность влиять на развитие событий в стране нивелируют недостатки государственной модели, создают возможность найти баланс интересов власти и общества.
В Украине же гражданское общество только пускает первые ростки, общественные организации только-только становятся на ноги. Но они уже начинают выступать как структуры гражданского общества. Зачастую гражданское общество в Украине начинается с порядка в одном подъезде, потом распространяется на дом, оттуда — на кварталы и города. Это длительный процесс. Слава Богу, что сегодня разрыв между властью и обществом очень велик, и это даёт возможность обществу развиваться по своим законам. Более того, положительную роль играет теневая экономика, вращающиеся в ней средства начинают работать не только на конкретную домохозяйку, но и на общественные нужды. Те деньги, которые жители подъезда платят консьержке, как правило, не облагаются налогами, находятся «в тени». Вот так и финансируются общественные нужды. Не будем сейчас говорить о негативных сторонах теневой экономики, сделаем другой вывод: когда государство является неэффективным менеджером, то каждый гражданин понимает, что он лучше его распорядится деньгами. Что касается возможных новаций, то необходимо срочно заниматься территориальной реформой, без которой всерьёз говорить об административной невозможно.
«П.»; Что конкретно вы имеете в виду?
И.Б.: Нужно изменить количество, границы, экономическое наполнение регионов. У нас сегодня очень плохая ситуация с возможностями областей. Эти возможности неравнозначны. В постиндустриальном обществе самое главное — инфраструктура. В Украине в этом вопросе, как говорится, и конь не валялся. Надо не забывать, что некоторые области в нашей стране создавались по прихоти членов ЦК КПСС для трудоустройства выпавших из кремлёвской обоймы партийцев. Нерациональная региональная структура приводит к тому, что проживающие в разных областях люди чувствуют социальную несправедливость, мало регионов-доноров, велики отчисления из областных бюджетов в центральный. Нам имеет смысл изучить опыт Польши, успешно осуществившей территориальную реформу, абсолютно оправдавшую себя с точки зрения выравнивания потенциалов и ускорения развития. Нельзя забывать, что безумное количество «совков» на местах — это колоссальная пробка. Крупные области страдают от борьбы губернатора с мэром областного центра, являющегося зачастую основным донором бюджета, а в маленьких областях очень тяжело разделить полномочия между двумя управленцами — они практически дублируют функции друг друга. Если мэр и губернатор принадлежат к разным партиям или кланам, то это вражда, начинающаяся с того, чьи торговцы стоят на рынках, и заканчивающаяся вопросом назначения прокурора и начальника УВД. Если губернатор и мэр принадлежат к одной «семье», они получают монополию на всё, область становится «карманной».
«П.»: Следует ли из этого, что губернаторов нужно избирать, ведь мэр — это выборная должность?
И.Б.: Совершенно не следует. На уровне законодательства необходимо провести размежевание их функций. Как у нас сегодня практически нигде нет размежевания земель между территориальными общинами, городами и областями, так нет и разделения полномочий.
«П.»: Если исходить из стоящих перед страной задач, как должна выглядеть государственная машина?
И.Б.: Сегодня все признают, что в Украине миллион бюрократов. С одной стороны, на 48 миллионов населения это не так и много. С другой — давайте посмотрим, где они сконцентрированы. Живой пример, и я могу голову на отсечение дать, что он весьма показателен, — Госкомпредпринимательства, из которого я ушла. Центральный аппарат насчитывает 211 человек, региональный — 180. Идеально было бы (при введении нормального соотношения полномочий и заработной платы) организовать правильный документооборот, определить стратегию и тактику развития комитета, и 70 человек в центральном аппарате было бы более чем достаточно.
«П.»: А в регионах?
И.Б.: В некоторых областных представительствах работает 12 человек, в других — 4. Непонятно, на чём основывается именно такой расклад. На местах важнее определить, кто какую функцию выполняет. Ведь в чём заключается проблема? Сам государственный аппарат, законодательная и исполнительная власти не знают, что они хотят делать, какими процессами хотят управлять. Очевидно, нужно идти по пути наименьшего сопротивления. Все ведь понимают, что налоговое законодательство постоянно нарушается из-за его качества. Значит, представитель власти всегда может отреагировать на эти факты кнутом -отправить проверку, возбудить уголовное дело и прочее. Такая ситуация — «все на крючке» — развращает и саму власть, и население.
«П.»: И что с этим делать?
И.Б.: Давайте вновь обратимся к живому примеру комитета, который я возглавляла. Как менеджер, я выступала в качестве представителя государства, способного помочь наладить систему управления. Что нужно делать? Определить приоритеты и задачи, чётко понимая, кто и что будет делать, потом провести сокращение штатов — в любом государственном органе работает не более 20% сотрудников, остальные делают вид, что работают, или работают только на себя. Необходимо стимулировать тех, кто работает, путём премирования из резерва заработной платы, полученного после сокращения штатов. И премии назначать не пропорционально окладу, а по принципу реальной работы. Собственно говоря, в Госкомитете по вопросам предпринимательства и регуляторной политики мне удалось создать такую систему, и люди там получали достаточно высокую зарплату. В этой части государственный аппарат не отличается от управленцев любого предприятия, потому что любой современный менеджер начинает со стратегического планирования, делает проекты и создает систему мотивации. Это можно сделать и в госаппарате при условии появления элиты и истеблишмента, способных определить задачи и цели государственного аппарата на данном этапе развития страны. Сегодня этого нет.
«П.»: Как можно подтолкнуть власть к переходу к такому состоянию?
И.Б.: Осознание необходимости такого перехода есть у всех. Я даже исключаю мысль, что у нынешних власть имущих и тех, кто претендует на власть, нет понимания необходимости изменений. Другое дело, есть ли необходимые навыки и профессиональная подготовка? Вот по этому поводу — огромные сомнения. Если говорить о лагере власти и лагере оппозиции, то хорошего качества менеджеров нет ни там, ни там. Я не думаю, что реальное наполнение слова «элита» состоится после президентских выборов. Начало этому процессу может быть положено на парламентских выборах 2006 года. Но нужно отдавать себе отчёт, что в современных условиях процесс смены истеблишмента в развитых государствах занимает 15 лет.
«П.»: Но если есть проблемы, то их надо как-то решать?
И.Б.: Вернёмся к опыту правительства Ющенко, на самом деле сделавшего несколько правильных шагов. В частности, было введено понятие правительственных комитетов, изменена процедура прохождения документов, что должно было улучшить качество работы министерств. Сегодня правительственный Комитет по вопросам экономики, который курирует первый вице-премьер Азаров, превратился в штамповальную машину. Он не выполняет функции профессиональной экспертизы. Можно создать идеальную систему, но она не будет работать без подготовленных кадров. И наоборот — самая безумная система может работать с хорошими управленцами. Они, конечно, будут «портиться», но вначале можно сделать многое. Увы, сегодня все заинтересованы в игре без правил.
«П.»: Возникает некоторое противоречие: не хватает качественных кадров, принимаемые решения неадекватны, как следствие — всё идёт по замкнутому кругу. Что может стать движущей силой положительных изменений в госаппарате?
И.Б.: Трудно говорить о том, что подобной движущей силой является принятие законов, радикально меняющих подходы. Во всех постсоциалистических странах такими законами были нормы, запрещающие бывшим государственным и партийным служащим занимать руководящие должности. Мы законы о люстрации не принимали, не сделала этого и Россия… Украине необходимо качественно менять состав Верховной Рады. Если парламент и дальше будет работать, как сейчас, когда депутаты не читают законы, а голосуют по политическим предпочтениям, то это будет реальной национальной проблемой.
«П.»: Представим себе некоего гипотетического среднего бизнесмена (топ-менеджера) небольшого предприятия — как ему позиционировать себя в нынешней ситуации относительно происходящего?
И.Б.: Вы имеете в виду бизнес? Прежде всего, нужно осознать, что малый и средний бизнес проиграл парламентские выборы 2002 года. Я это очень хорошо ощутила, когда была главой комитета, когда разговор с депутатским корпусом был очень непростым по причине пребывания в нём либо политиков и политиканов, либо представителей крупного бизнеса. Если представители малого и среднего бизнеса придут в парламент, им необходимо будет помнить о выражении «Если ты не займёшься политикой, политика займётся тобой». Нужно начинать с общественных организаций, с самих себя, научиться решать системные проблемы. Не стоит забывать, что всё, происходящее в жизни, начинается с самого человека. Я всё время говорю своим клиентам, интересующимся, защитим ли мы их от налоговиков: мы сможем сделать это только тогда, когда вы сами захотите защищаться. Если вы сразу поднимаете лапки и распластываетесь, то мы вас уже не защитим. Так же и политически представить интересы целого класса может только тот, кто понимает его проблемы. Каждый знает, что легче попросить за кого-то, чем за себя. Бизнес в украинском парламенте либо не может просить за себя, постоянно проигрывая, либо может стать настолько циничным, чтобы защищать только узкие интересы, пренебрегая общими. Поэтому необходимо формировать круг представителей, способных защитить интересы бизнеса.
«П.»: На ближайших парламентских выборах и выборах в местные органы власти голосование будет идти за партийные списки. Партии так или иначе «встроены» в нынешнюю систему государственной власти. Дадут ли они возможность выразить себя представителям малого и среднего бизнеса?
И.Б.: Существующие партии? Что вы! Это та же КПСС, только в профиль. До последнего времени признаки новой политической силы были только у РУХа. Но Виктор Андреевич Ющенко со своим окружением возглавил движение, не им созданное. Поэтому в «Нашей Украине» на первых ролях те, кто неплохо себя чувствовал и возле Президента Леонида Кучмы, а те, кто создавал национал-демократическое движение, отходят на задний план, уступая место функционерам. Поэтому нужны новые силы, в том числе и общественные организации нового типа.
«П.»: Но они не могут принимать самостоятельное участие в парламентских выборах.
И.Б.: Значит, придётся раскошелиться, потому что партия — дорогое удовольствие. Когда наш средний класс поймёт, что за удовольствие нужно платить, то для него не останется иной возможности, как сбрасываться, изыскивать средства.
Евгений Магда, журнал Профиль.
