За последние годы в Украине на высшем уровне произошло понимание особой социально-экономической роли малого бизнеса, который в кризисных условиях создает новые рабочие места без финансирования со стороны государства, расширяет самозанятость населения, привлекает в легальную экономическую сферу средства, которые сейчас находятся вне банковской сферы. Также, малый бизнес имеет решающее значение и для формирования конкурентной среды и среднего класса.
Может ли малый бизнес в Украине принять на себя решение этих проблем? Он ни структурно, ни количественно, ни качественно не готов к выполнению таких системных задач. В странах Европейского Союза на 1000 человек приходится близко 42 предприятий, а часть занятых в сфере малого предпринимательства там составляет около 75% трудоспособного населения. В Украине эти показатели значительно ниже: на 1000 человек – лишь близко 3,5 предприятий и, соответственно, лишь близко 11% трудоспособного населения.
В мире общепризнанным является тот факт, что быть легальным в малом бизнесе значительно дороже, чем в крупном. Эта социально-экономическая цена легальности еще больше возрастает по мере того, как усложняется законодательная база, которая регулирует деятельность малого бизнеса. И настоящая стоимость легального существования субъекта малого бизнеса в Украине остается еще весьма дорогой, чтобы взять на себя полноценное выполнение целого ряда социально-экономических функций.
Именно поэтому на сектор малого бизнеса необходимо ориентировать адекватную его потребностям и возможностям политику налогового регулирования, которая может формироваться, учитывая особую экономическую природу этого сектора. Невозможно добиться успеха, если регуляторные мероприятия не в адекватном состоянии внутренним особенностям самого объекта регулирования. Лишь в случае адекватности и максимальному стимулирующему характеру налоговое регулирование станет органической и неотъемлемой составляющей общей государственной политики развития малого бизнеса, критериями эффективности которого является возрастание общего количества работников малых предприятий и занятых в сфере малого предпринимательства.
Неузаконенная преференция
В 1998 году на рассмотрение в парламент Президентом было представлено как неотложный проект Закона Украины “Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства”, который был принят в первом чтении. Но с того момента его дальнейшее рассмотрение остановилось. Упрощенная система налогообложения уже очередной раз становится объектом административной атаки и остается без надлежащей правовой фиксации на уровне правового акта высшей юридической силы — Закона Украины.
Структура проблемы
Специальный режим налогообложения в структуре налоговой системы, который до сих пор не реформирован, чем-то напоминает альпиниста, который решил без необходимого на то снаряжения покорить маршрут социально-экономического развития, преисполненный проблем.
Удастся ли его покорить и приобретут ли специальные режимы налогообложения малого бизнеса, которые являются обычной правовой практикой в мире, окончательной правовой легализации на высшем законодательном уровне? Получат ли они пусть на четыре-пять лет гарантию их сохранения как неотъемлемого элемента в структуре отечественной системы налогообложения, хотя бы на период развития рыночных отношений, формирования конкурентной среды и становления среднего класса, чего без специальных стимулирующих налоговых регуляторов практически достичь невозможно?!
Всю сложность этого вопроса иллюстрирует хотя бы тот факт, что законопроект относительно упрощенного налогообложения, представленный еще в 1998 году главой государства как неотложный, до сих пор ждет своего окончательного принятия. Тем временем, упрощенная система налогообложения, являющаяся постоянным спасением для малого бизнеса и благодаря которой эта сфера количественно возрастала в среднем на 14% ежегодно, сейчас страдает от очередной административной атаки.
Проектом госбюджета-2004 существенно повышается ставка единого налога
Правительством предлагается в 2004 году увеличить «вилку» фиксированного налога для граждан, которые работают на патенте, с 20—100 грн. до 100—300 грн. Соответственно, единый налог для тех, кто работает по упрощенной системе налогообложения, планируется повысить с 20—200 грн. до 200—600 грн. Такое предложение содержится в проекте государственного бюджета на 2004 год, внесенном Кабинетом Министров в парламент.
В объяснительной записке Министерства финансов к проекту бюджета отмечается, что увеличение ставок единого налога для субъектов малого бизнеса, фиксированного налога на доходы физических лиц и платы за приобретение торгового патента даст возможность получить в местные бюджеты дополнительный ресурс на сумму 0,7 млрд. грн. Законопроектом предполагается, что такие изменения будут действовать до принятия специального закона о налогообложении физических лиц — субъектов предпринимательской деятельности. По информации первого заместителя председателя Государственной налоговой администрации Украины Алексея Шитри, ГНАУ в подготовке этих предложений участия не брала.
Этот проблемный вопрос имеет различные составляющие. Во-первых, законодательная. Как известно, экономика Украины все еще остается чрезмерно монополизированной, что не может не сказываться на законодательном процессе, который во многом остается в поле тяготения интересов монопольных групп и центров, которые тактически, на уровне внесения законодательных поправок или сдерживания системных правовых предложений и даже блокирования целых рамочных законопроектов, стараются отстоять монопольные интересы, не всегда совпадающие с интересами развития малого бизнеса и становления среднего класса. В парламенте сегодня действуют различные лоббистские группы, которые довольно квалифицированно обслуживают интересы монополий, и некоторые представители и лидеры таких групп известны широкой общественности.
Во-вторых, довольно сильной является процедурная составляющая проблемы. Из-за отсутствия широкой среды идейных дискуссий, основой которых является гражданская активность, влиятельные и высококвалифицированные общественные организации, система экспертирования и научно-практической оценки проектов государственных решений и текущей регуляторной политики, немало важных решений даже на уровне правительства до сих пор часто принимаются на основе служебных документов, в частности, аналитических записок центральных органов исполнительной власти, которые анализируют тот или иной вопрос и представляют свои предложения относительно его решения. Известно, что часто в такой служебной документации содержится одностороннее видение проблемы с позиции того государственного органа, который ее разрабатывал и который регулирует ту или иную область, не учитывая сопредельные проблемные вопросы, которые возникают под взаимодействием разных сфер общественных отношений. При этом, далеко не всегда учитываются общественные предложения, не оцениваются все нюансы проблемных вопросов и, что является главным, до сих пор не происходит взвешивание проблем и запланированных методов их решения на весах общей стратегии общественного развития, что и до сих пор не кристаллизовалась в единый документ и направление развития. Из-за отсутствия стратегического подхода преобладает выборочный подход к решению сугубо текущих проблем, которые часто выхватываются из контекста общего процесса, не оцениваются в ретроспективе и перспективе развития, что не дает возможности системе государственного регулирования в лице всех центральных органов исполнительной власти действовать взаимосогласованно, последовательно и на стратегических основах, а не по сезонному принципу — летом «боремся за урожай», осенью «боремся за бюджет».
В-третьих, глубинное основание вопроса сохранения и усовершенствования упрощенной системы налогообложения учета и отчетности составляет проблема низкого уровня общественного правосознания, конструирования, внедрения и администрирования налоговых преференций, что определяется общим уровнем культуры правоотношений.
Применение налоговых преференций — вопрос правосознания
Если осуществить ретроспективный обзор политики налогового регулирования малого бизнеса, начиная, скажем, с 1992 года, убедимся, что проблема применения специальных налоговых режимов для нас не нова.
История правового регулирования развития малого предпринимательства, в частности, в сфере налогообложения, коротка сравнительно с рыночными странами. Но она достаточно противоречива. Ее основные этапы характеризуют трудности и проблемы, присущие его развитию и общему процессу экономической трансформации. Каждый из этих этапов характеризовался своими целями и средствами регулирования. Это было обусловлено как изменением объективных социально-экономических обстоятельств, так и реальной способностью органов государственного управления регуляторно реагировать на эти обстоятельства.
Основы государственного регулирования развития предпринимательства были заложены во времена СССР. Именно в малых формах появились в административной экономике первые основы предпринимательства, основанные на свободе субъекта хозяйствования относительно заключения договоров и определения цен. Правовой осовой для этого стали законодательные акты СССР про индивидуальную трудовую деятельность, кооперативы, государственные малые предприятия. Именно эта возможность свободного выбора вместе с налоговыми льготами и дала начальный импульс развитию предпринимательства еще на просторах СССР.
С получением Украиной независимости законодательная деятельность в сфере предпринимательства вообще строилась на тех же основах. В то же время, с принятием законов Украины «О предпринимательстве», «О хозяйственных обществах», «Об инвестиционной деятельности» в стране были не только определены правовые основы, а и заложена институциональная основа развития предпринимательства. При этом, предоставление государственным предприятиям всех прав и статуса субъектов предпринимательства определенным образом сопровождалось выделением малого предпринимательства именно как отдельного сектора экономической деятельности.
В феврале 1992 года был принят Закон Украины «О налогообложении доходов предприятий и организаций», которым были предусмотрены льготы малым предприятиям в промышленности, сельском хозяйстве и строительстве. Так, на протяжении первого года такие предприятия платили налог из дохода в размере 25%, второго – 50%, третьего — 75% общей ставки, при условии, что средства были направлены на строительство, обновление и освоение новой техники, формирование уставного фонда. Но такая практика налогового регулирования, которая являлась стимулом для реформирования всей налоговой политики, со временем была прекращена. Установленные законодательством льготы начали использоваться субъектами хозяйствования для получения незаконных доходов, уклонения от налогообложения, «приватизации» полномочий относительно распоряжения государственной собственностью через создание администрацией государственных предприятий малых предприятий. Как следствие этого состоялось присвоение наиболее ликвидных материальных ресурсов и основных фондов и распространились другие формы «тенизации» доходов и хозяйственных операций.
Итак, проблема неэффективного применения налоговых преференций, как видим, имеет циклический характер и сегодня мы фактически вышли на ее второй круг. Эта проблема вытекает из другого глобального вопроса, о котором сегодня серьезно дискутируют профессиональные юристы, — низкого уровня общественного правосознания.
Итак, возникает логический вопрос — почему? Могут ли вообще в условиях отечественных правовых отношений цивилизованно и экономически эффективно действовать любые налоговые преференции, не превращаясь в налоговые злоупотребления и техническую минимизацию базы налогообложения легальным способом, что наносит значительный ущерб государственному бюджету, а так финансово поражает всю сферу жизнедеятельности общества, которая финансируется из бюджетных ресурсов. Именно это сегодня является главным аргументом «против упрощенной системы». И именно таким был аргумент, из-за которого в свое время были упразднены налоговые преференции для малых предприятий, внедренные в 1992 году.
На глобальном общественном уровне, в случае налоговых злоупотреблений фактически получается так, что общество «скрывает» деньги от самого себя, чем собственноручно ограничивает возможности для своего развития. Но это в том случае, если система перераспределения бюджетных средств справедлива, выполняет еще и стимулирующие, а не только фискальные и перераспределительные функции и оптимально отрегулирована в качестве налогового бремени.
Вообще, следует указать, что правовая система любой страны держится на трех китах, которые являются тремя источниками права: это — обычаи, печатное право и общественное правосознание. Если уровень правосознания не отвечает требованиям общественного развития, правовая система приобретает деформированный характер и правовые нормы не выполняют надлежащим образом регулирующие функции. Это же касается и норм, применяющих налоговые преференции.
Итак, вопрос сохранения и усовершенствования упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности, как видим, имеет значительно более широкий характер. Тема тесно связанна с развитием культуры общественных правоотношений, а значит, с общим процессом возрождения национальной культуры, духовности и общественной морали, с пониманием того, что буква закона, если она справедлива, — в определенной мере священна, поскольку именно она в правовом обществе гарантирует хотя и минимальную, но реальную свободу индивиду.
Анатомия законодательного решения проблемы
С 1998 года в парламенте находится на рассмотрении проект Закона Украины “Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства”. Предложенная в нем модель упрощенной системы налогообложения фактически интегрирует три режима налогообложения малого предпринимательства: фиксированный налог, единый налог и специальный патент. При этом, широко учитывается опыт применения всех указанных режимов и исправляются недостатки, выявленные во время их применении. В законопроекте придерживается равенство организационно-правовых форм, поддерживается последовательность возможного перехода от одного к другому уровню системы с соответствующим постепенным возрастанием объемов учета.
Предлагается две формы упрощенного налогообложения: патентная и процентная. В общем, всю систему условно можно поделить на три уровня, каждому из которых отвечает определенный субъект упрощенной системы и применяется одна из двух ее форм.
Первый уровень – это наиболее мелкие субъекты предпринимательской деятельности – самозанятые физические лица, которые не используют работу нанимаемых работников и осуществляют деятельность в сфере торговли или предоставления платных услуг населению, то есть работают на конечного потребителя. Это практически то предпринимательство, которое находится еще на начальном этапе и является, в сущности, борьбой с бедностью. К таким субъектам применяются наименьшие требования и здесь фактически отсутствует учет. Им предлагается применять патентную форму, то есть они должны ежемесячно платить фиксированную сумму, которая устанавливается местным советом в границах от 0,2 до 1,5 минимальных заработных плат.
Второй уровень – это субъекты малого предпринимательства (как физические, так и юридические лица), объем выручки от реализации продукции (товаров, работ, услуг) которых не превышает границы 10000 минимальных зарплат. Они также работают на конечного потребителя (торговля, общественное питание, общественные услуги). Их деятельность связана с денежной наличностью, учет и контроль за учетом чего является отягощающим и неэффективным. Поэтому им также предлагается патентная форма, то есть уплата фиксированных сумм, определенных местным советом по месту расположения точки торговли или предоставления услуг. Такой вариант сохраняет мотивацию к легализации, которую провозглашает ГНАУ, и мотивацию местных органов власти к созданию на подчиненной им территории благоприятных условий для деятельности таких субъектов предпринимательства. При этом, к ним может быть применен довольно простой учет (лишь итог за день), что подтверждает соответствие субъекта критериям объема реализации.
Третий уровень – это субъекты малого предпринимательства (как физические, так и юридические лица), объем выручки от реализации продукции (товаров, работ, услуг) которых не превышает границы 20000 минимальных зарплат. Для таких субъектов предлагается применить более гибкую – процентную форму упрощенной системы, в которой за базу налогообложения берется объем выручки от реализации продукции (товаров, работ, услуг). Итак, требования относительно учета реализации возрастают.
Предложенная в законопроекте упрощенная система налогообложения для субъектов малого предпринимательства обеспечивает «вертикальное» равенство налогообложения, то есть те условия, за которые уровень налоговой нагрузки четко будет соответствовать возможности уплаты налога. Проект Закона Украины «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства» был разработан с целью законодательного урегулирования вопросов применения упрощенной системы налогообложения, которые сегодня регулируются нормами Указа Президента Украины от 03.07.98 г. № 727 «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства» (с изменениями и дополнениями).
Слово — за общественными организациями
Этот законопроект был внесен на рассмотрение Верховной Рады еще в 1998 году и в начале сентября того же года проект был принят в первом чтении. Но на этом рассмотрение этого важного законопроекта и остановилось.
Итак, впереди — сложная работа по лоббированию рассмотрения и принятия Закона Украины «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства», что заложит правовые основы под модель упрощенного налогообложения и обезопасит систему от структурного и сущностного распада. И вместе с тем исправит ее очевидные настоящие недостатки и, что важно, заложит такие системные регуляторы, которые будут предотвращать злоупотреблениям налоговыми преференциями со стороны других субъектов и будут гарантировать, что преференциями на рыночном поле будут пользоваться в самом деле лишь те игроки, для которых эти преференции составляют необходимое условие их существования и развития.
Так вот, упрощенная система налогообложения — как и в конце 90-х годов уже минувшего тысячелетия снова должна стать «тестом» на проверку лоббистских возможностей со стороны общественных организаций представителей малого бизнеса, на которых сегодня ложится наибольшая роль в том, чтобы применить общественные методы влияния на парламентариев и в конце концов сделать законодательный прорыв в этой сфере. Если это удастся, можно будет утверждать, что полученная в борьбе интересов упрощенная система налогообложения сделает неминуемым реформирование общей системы налогообложения и преобразование ее на стабильный регуляторный инструмент социально-экономического развития.
Смотрите комментарий по этому вопросу заместителя председателя Госпредпринимательства Ольги Сахненко.
Пресс-центр Госпредпринимательства
