Закон «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности», принятый 9 июля 2003 года, призван сделать более прогнозированной и прозрачной государственную политику в отношении бизнеса, а также упорядочить нормотворческую деятельность госорганов. Этот Закон продолжил курс, намеченный Указом Президента «О введении единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства» от 22.01.2000 г. N 89/2000. Но если нормы Указа N 89/2000 распространяются только на сферу предпринимательской деятельности, то Закон уже охватывает всю сферу хозяйственной деятельности. Эксперты ожидают, что Закон о регуляторной политике положительно повлияет на ведение бизнеса в Украине, а также на инвестиционный климат в стране.
После того как Закон вступит в силу (а произойдет это через 3 месяца со дня его подписания и официального опубликования) все госорганы и органы местного самоуправления будут обязаны соблюдать четкую и слаженную процедуру принятия любого нормативного акта, который может иметь хоть какое-то влияние на хозяйственную деятельность и бизнес. Эта процедура будет состоять из нескольких этапов, первым из которых является собственно разработка проекта регуляторного акта. Затем его разработчики должны провести всесторонний анализ регуляторного влияния, которое ожидается от этого акта. Обязательным теперь станет обнародование проектов всех регуляторных документов для того, чтобы бизнес-общественность успела с ними ознакомиться и, возможно, внести свои предложения и коррективы. После этого проект со всеми учтенными предложениями подлежит согласованию с Госпредпринимательства. И лишь после этого регуляторный акт может быть принят и зарегистрирован в Минюсте.
Однако, это не последний этап работы над регуляторным актом – не позже чем через год после вступления регуляторного акта в силу нормотворцы должны провести комплексный анализ реального влияния такого акта на рынок и бизнес и в случае необходимости подготовить и внести в него соответствующие изменения.
Семь раз отмерь
Согласно Закону анализ возможного регуляторного влияния подготовленного нормативного акта (будь то закон, постановление правительства или решение областного совета) должен включать в себя всестороннее изучение проблемы, которую предполагается урегулировать. Должны быть взвешены все альтернативные варианты решения этой проблемы, определены основные направления регуляторного влияния, а также результаты, которые принесет введение в действие нового регуляторного акта. При этом должно быть учтено любое, даже опосредованное значение нового акта для субъектов хозяйствования, государства и граждан, как правило, выступающих в роли потребителей. Разработчикам предстоит спрогнозировать, какие выгоды и потери могут последовать за вступлением нового регуляторного акта в силу.
Впрочем, примерно такие же требования сейчас установлены и Указом N 89/2000. Правда, чиновники не всегда их соблюдают, что связано с низкой исполнительной дисциплиной в органах власти. По словам координатора проектов Института конкурентного общества Ксении Ляпиной, проблемой сегодня является то, что чиновники не умеют или не хотят как следует провести комплексный анализ последствий своего нормотворчества. «Как правило, в проектах нормативных актов вместо анализа всех возможных выгод и потерь от их принятия можно встретить стандартную отписку: «финансирование из государственного бюджета не требуется», – рассказывает Ксения Ляпина. – «Это говорит о том, что необходимый анализ не был проведен». Подобные отписки можно встретить и в проектах законов, и в проектах постановлений Кабинета Министров, и в проектах решений различных ведомств.
Эту оплошность разработчиков регуляторных актов отмечают и чиновники из Госпредпринимательства. По словам заместителя председателя этого ведомства Геннадия Билоуса, анализ регуляторного влияния новых актов действительно не всегда проводится. «Но в последнее время на согласование в Госпредпринимательства приходит все больше документов, в которых такой анализ все-таки содержится», – отмечает чиновник. Правда, по его словам, качество такого анализа зачастую оставляет желать лучшего. «Но с принятием нового Закона Госпредпринимательства ожидает более ответственной работы чиновников над своими нормативными актами» – говорит Геннадий Билоус. – «В противном случае, недоработанные проекты актов наше ведомство просто не пропустит».
Мнение эксперта
Ксения Ляпина, координатор проектов Института конкурентного общества:
«Закон о регуляторной политике является важным системообразующим документом. Однако существует опасность переоценки ожиданий, связанных с этим Законом. Но он не будет иметь сиюминутного воздействия на украинский бизнес. Его значимость скажется на протяжении ряда лет.
Главная задача этого Закона – тормозить законотворчество исполнительных органов в сфере регулирования хозяйственной деятельности. Ведь на сегодняшний день основной проблемой всех нормативных документов, которые принимаются исполнительной властью – это их хаотичность, бессистемность, невзвешенность. А некоторые документы к тому же принимаются без объективной необходимости, по различным теневым причинам. Благодатной почвой для такого «нормотворчества» является отсутствие единого подхода, общих стандартов для принятия государственными органами важных для рынка и бизнеса решений.
Действующий сейчас Указ N 89/2000 чиновниками выполняется недобросовестно, поэтому можно сказать, что он работал только частично. Например, не все проекты регуляторных актов подавались для согласования в Госпредпринимательства, не проводится должный анализ регуляторного влияния новых актов, на общественное обсуждение выносились проекты документов с надуманной значимостью, а действительно важные для бизнеса акты принимались кулуарно».
Vox populi
Свидетельство своей напряженной аналитической работы над свежим регуляторным актом чиновники обязаны будут обнародовать за месяц до его окончательного принятия. Для этого в официальной прессе должно быть опубликовано сообщение об обнародовании проекта акта, а сам проект может быть представлен на официальной интернет-странице регуляторного органа.
Благодаря такому обнародованию предприниматели смогут ознакомиться с проектом регуляторного акта, оценить, как он повлияет на их бизнес, и в дальнейшем предложить свои варианты решения той или иной проблемы, которую предполагается урегулировать. Обязательными атрибутами обнародованного проекта должен быть обычный и электронный почтовый адрес, на которые можно прислать свои замечания и предложения. Разработчик проекта регуляторного акта обязан будет обобщать и учитывать все пожелания предпринимателей.
По словам Ксении Ляпиной, такой механизм общественного обсуждения должен способствовать эффективной реализации принципа прозрачности регуляторной деятельности госорганов и изменить в лучшую сторону нынешнюю ситуацию. «Не секрет, что несмотря на требование Указа N 89/2000 об общественном обсуждении проектов регуляторных актов, даже Кабмин порою не придерживается этого правила», – отмечает Ксения Ляпина. По ее словам, проблема заключается в том, что по усмотрению чиновников на общественное обсуждение выносятся проекты только тех регуляторных актов, которые по их мнению могут оказать существенное влияние на бизнес.
Такая расплывчатая формулировка из Указа N 89/2000 делает возможным выносить на обсуждение сверхглобальные макроэкономические вопросы, а вопросы, которые непосредственно касаются отдельных видов бизнеса, решаются кулуарно. «В связи с этим не приходится удивляться, что некоторые постановления Кабмина, в которых заинтересованы отдельные финансовые группы, готовятся за одну ночь и принимаются на первом же попавшемся заседании Кабмина», – считает Ксения Ляпина. При этом все остальные субъекты предпринимательской среды просто ставятся перед фактом появления новых правил игры, которые в целом могут вредить рынку, но быть выгодными для отдельных субъектов.
В противовес «творчеству»
Обязательным этапом в процедуре принятия регуляторного акта является согласование его проекта с Госпредпринимательства. Такое согласование, согласно Закону, будет длиться не дольше 1 месяца, в течение которого Госпредпринимательства может дать свое согласие на принятие нового регуляторного акта или отказать в согласовании, если проект не содержит должного анализа и не был предварительно обнародован. Тогда госорган – автор регуляторной инициативы – может обжаловать отказ упомянутого ведомства в одной из апелляционных регуляторных комиссий, которые создаются как на общегосударственном уровне, так и в областях для согласования решений местных властей.
По словам Ксении Ляпиной, о том, как будет исполняться требование Закона о согласовании, может подсказать тот опыт, который был накоплен в ходе исполнения Указа N 89/2000. По ее словам, на первых порах на согласование в Госпредпринимательства подавалось лишь 50 % проектов регуляторных актов. «За последний год доля документов, которые подаются на согласование, приблизилась к 70 %», – отмечает тенденцию Ксения Ляпина. – «Впрочем, эта цифра еще не говорит о высоком качестве согласуемых проектов». По данным Геннадия Билоуса, сейчас Госпредпринимательства в среднем отказывает в согласовании 30 % подаваемых проектов.
Глава Госпредпринимательства Инна Богословская обращает внимание на то, что серьезной проблемой на сегодняшний день является согласование проектов регуляторных актов, которые готовятся органами местного самоуправления. Как пояснил Геннадий Билоус, иногда территориальное представительство Госпредпринимательства отказывает в согласовании регуляторного акта, подготовленного исполкомом или местной администрацией. В таких случаях местные чиновники предпочитают действовать в обход апелляционной процедуры и стараются «протащить» выгодное им решение через областной совет. Сделать это позволяет то, что действие Указа N 89/2000 не распространяется на органы местного самоуправления. Таким образом, по словам Инны Богословской, для Госпредпринимательства было фактически невозможным контролировать нормотворческую деятельности местных органов власти. Теперь же в Законе четко прописано, что органы местного самоуправления должны согласовывать свои регуляторные акты с территориальными представительствами Госпредпринимательства.
Мнение эксперта
Геннадий Билоус, заместитель председателя Госпредпринимательства Украины:
«На сегодняшний день основы государственной регуляторной политики регламентированы не только Указом N 89/2000, но и постановлениями Кабинета Министров «Об утверждении Методических рекомендаций относительно подготовки обоснования проектов регуляторных актов» от 06.05.2000 г. N 767 и «Об утверждении Положения о порядке подготовки проектов регуляторных актов» от 31.07.2000 г. N 1182.
За первые полгода действия Указа N 89/2000, то есть до августа 2001 года, Госпредпринимательства наработал нормативную базу, научил министерства, ведомства и областные государственные администрации работать по новым правилам. А за два года действия Указа с Госпредпринимательства было согласовано более 2 тыс. нормативных документов – регуляторных актов. В их число вошли законопроекты, проекты постановлений правительства, проекты приказов министерств и ведомств.
Анализ этой работы показал, что приблизительно по 30 % от общего количества поступивших на согласование регуляторных актов Госпредпринимательства отказывал в таком согласовании. Таким образом проекты регуляторных актов отсеивались как нецелесообразные, разработанные без соответствующих оснований и расчетов их экономической эффективности».
Укрепленное полномочие
Инна Богословская также указала на еще одно важное полномочие Госпредпринимательства, которое принадлежит этому ведомству согласно Указу «Об устранении ограничений, сдерживающих развитие предпринимательской деятельности» от 03.02.98 г. N 79/98, а теперь закреплено еще и на законодательном уровне. Речь идет о праве Госпредпринимательства приостанавливать действие тех регуляторных актов, которые противоречат принципам регуляторного и предпринимательского законодательства.
Госпредпринимательства может сначала потребовать от госоргана привести его нормативные акты в соответствие с законодательством. Если такое требование не будет удовлетворено, то Госпредпринимательства может опубликовать в официальной прессе сообщение о приостановке действия спорного акта. При этом предприниматели освобождаются от обязанности соблюдать нормы акта, действие которого приостановлено.
По словам Инны Богословской, раньше Госпредпринимательства очень активно использовал это право, но в последние два года количество таких реагирований уменьшилось. После вступления Закона в силу, как пообещала Инна Богословская от имени своего ведомства, максимально увеличится количество реагирований на любые нарушения со стороны органов исполнительной власти.
Однако, согласно Закону, помимо Госпредпринимательства еще одним серьезным противовесом чиновникам-нормотворцам должны стать и общественные организации предпринимателей. От их активной позиции и участия в обсуждении готовящихся регуляторных актов будет зависеть, насколько в новом документе будут учтены интересы бизнеса и рынка. Вячеслав Быковец, вице-президент Союза предпринимателей малых, средних и приватизированных предприятий Украины, отмечает, что если раньше предпринимательским организациям, чтобы отстоять интересы своих членов, нередко приходилось выходить под окна Верховной Рады с пикетами, то со вступлением нового Закона в силу диалог между властью и предпринимателями будет проходить в более цивилизованной форме.
По мнению Ксении Ляпиной, весьма важным является вопрос, действительно ли готовы общественные организации предпринимателей, гражданское общество воспользоваться теми возможностями, которые предоставляет им Закон. «Ведь если организации не будут эффективно работать, то власть будет продолжать делать все, что хочет, в том числе и принимать непредсказуемые для бизнеса решения в угоду отдельным субъектам», – отмечает она.
Но, как признает представитель Госпредпринимательства Геннадий Билоус, есть все основания полагать, что предпринимательские организации вполне справятся с задачей участия в регуляторной деятельности государства. По его словам, организации уже сегодня активно участвуют в этой работе и предлагают собственные варианты решения тех или иных проблем отечественного бизнеса. «Ощущая на себе положительное или негативное влияние регуляторных актов, предприниматели подсказывают и своим профильным государственным ведомствам, и Госпредпринимательства, какую следует занять позицию в отношении нового регуляторного шага».
Мнение эксперта
Вячеслав Быковец, вице-президент Союза предпринимателей малых, средних и приватизированных предприятий Украины:
«Закон «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» при условии его полного внедрения сделает невозможным принятие поспешных, единоличных, а значит и невзвешенных решений в регуляторной сфере. Невозможным станет и управление экономикой в ручном режиме.
В Законе нашли свое отражение вопросы прозрачности и учета общественного мнения при осуществлении государственной регуляторной политики на всех уровнях управления. Законом закреплено право субъектов хозяйствования и их объединений подавать в регуляторные органы предложения о необходимости подготовки проектов тех или иных регуляторных актов, а также принимать участие в подготовке проектов таких актов. Закон предусматривает обязательное публичное обсуждение проектов регуляторных актов и официальное обнародование уже принятых документов. Участие предпринимательской общественности в разработке и обсуждении регуляторных актов даст уникальную возможность предпринимателям и их объединениям на самых первых этапах влиять на принятие решений госорганами в сфере хозяйственной деятельности.
В Украине существует много организаций, которые уже сейчас решают самые насущные проблемы предпринимательства. Например, такие организации активно участвовали в разработке и этого Закона, и Закона о регистрации юрлиц, и проекта закона о проверочной деятельности.
Однако, деятельность предпринимательских организаций не должна ограничиваться одним лишь участием в разработке регуляторных актов. Организации должны проявлять инициативу и в сфере контроля за выполнением чиновниками требований действующего законодательства, соблюдением ими прав предпринимателей».
